СНОС САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ

А.В. САВИНА

Самовольная постройка - это объект, физически подпадающий под признаки объекта недвижимости (п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)), но создание которого является нарушением установленных правовых норм. Поэтому гражданское законодательство предусматривает частноправовые санкции за нарушение предписаний закона. Пункт 2 ст. 222 ГК РФ устанавливает, что для лица, создавшего самовольную постройку, наступают неблагоприятные последствия. Во-первых, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. А во-вторых, самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК РФ.
Рассмотрим первое правовое последствие недопустимости легитимации самовольной постройки. Согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ устанавливается, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Это частный вывод из общего правила ст. 218 ГК, требующего, чтобы для приобретения права собственности на новую вещь при ее создании был соблюден закон и иные правовые акты. Поскольку названное лицо не имеет права собственности на эту постройку, ему не принадлежат и права, составляющие содержание права собственности (п. 2 ст. 209 ГК). Законодатель счел необходимым включить в п. 2 ст. 222 ГК РФ разъяснение: названное лицо "не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки". Эти слова не следует понимать как ограничение. В частности, не будучи собственником, это лицо не имеет также права владеть самовольной постройкой и пользоваться ею <1>. Самовольная постройка по действующему законодательству не отнесена к объектам гражданских прав, т.е. вовлечение ее в имущественный оборот недопустимо. Сделки и иное распоряжение самовольной постройкой являются недействительными.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2004.

В теории отмечается, что "перечисление в ст. 222 ГК РФ сделок, которые не вправе совершать фактический владелец самовольной постройки, не сообразуется с принципом законодательной экономии: нельзя совершать никакие сделки" <2>. Данный вывод сделан автором правомерно. Нет никакой необходимости перечислять виды сделок, загромождая тем самым ст. 222 ГК РФ. В связи с этим необходимо внести изменения в абз. 1 п. 2 ст. 222 ГК РФ и изложить его в следующей редакции: "Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе совершать сделки по распоряжению постройкой".
--------------------------------
<2> Грызыхина Е.А. Приобретение права собственности на вновь возведенный объект недвижимости: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 53.

Второе правовое последствие недопустимости легитимации самовольной постройки заключается в ее сносе, регламентируемом как нормами Гражданского кодекса, так и положениями Земельного кодекса, Законом об архитектурной деятельности <3>.
--------------------------------
<3> См.: Ивачев И. Чужая земля, а постройка моя // ЭЖ-Юрист. 2004. N 31.

Последствия в виде сноса можно назвать традиционными, однако ранее действовавшие нормативные акты определяли процедуру сноса. Действующее законодательство должным образом не регулирует механизм осуществления сноса самовольной постройки.
Обращает на себя внимание категоричность формулировки п. 2 ст. 222 ГК РФ: он устанавливает, что самовольная постройка подлежит сносу. Из этого можно сделать вывод, что ликвидация самовольной постройки должна быть полной. Однако срок для такой ликвидации не установлен. В связи с чем необходимо внести коррективы в абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ, указав, что снос самовольной постройки может быть осуществлен во внесудебном порядке, осуществившем ее лицом либо за его счет, в течение месяца с момента получения письменного предупреждения о необходимости ее сноса.
Если лицо, осуществившее самовольную постройку, не исполняет обязанности по сносу, в качестве альтернативы предусматривается возможность полной ликвидации самовольной постройки с отнесением расходов на счет лица, осуществившего постройку. Гражданский кодекс РФ не устанавливает, кто конкретно имеет право принять решение об использовании альтернативной схемы сноса. При этом федеральным законодателем прямо не решен другой вопрос: в каком порядке (судебном или административном) должен производиться снос самовольной постройки, когда такой снос выполняется не самим лицом, осуществившим строительство, а другими лицами за его счет. Поэтому на сегодняшний день существует три точки зрения на данную проблему.
Согласно первому подходу к решению данного вопроса владелец земельного участка вправе собственными силами разрушить самовольную постройку с отнесением затрат на счет правонарушителя <4>. Основывается данное мнение на положении ст. 14 ГК РФ, которая допускает самозащиту гражданских прав. Однако способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Поэтому применение самозащиты в отношении самовольных построек может обернуться произволом. Ведь даже в этом случае необходимо соблюдать баланс интересов как собственника земельного участка, так и застройщика как владельца стройматериалов, право истребовать которые у него сохраняется.
--------------------------------
<4> См.: Обушенко Л.А. Самозащита как форма защиты права частной собственности // Законодательство. 1999. N 2; Янковский К.Е. Актуальные вопросы земельных правоотношений // Недвижимость & Цены. 2005. N 35.

Сторонники второго подхода исходят из того, что самовольная постройка не является объектом гражданских прав, поэтому ее снос непосредственно не затрагивает имущественные права и законные интересы лица, осуществившего строительство. На основании изложенного делается вывод о допустимости сноса в указанном выше случае самовольной постройки на основании решения уполномоченного административного органа <5>.
--------------------------------
<5> См.: Машкина Т.И., Вахитов Р.С. Правовой режим самовольных построек // Арбитражная практика. 2005. N 8.

В связи с тем что механизм сноса самовольной постройки не урегулирован на федеральном уровне, руководствуясь Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в некоторых городах местные законодатели разрабатывают нормативные акты, регулирующие порядок сноса самовольных построек. Закономерно, что данные правовые акты имеют различное содержание, что порождает различную правоприменительную практику.
Третья точка зрения указывает на то, что снос самовольной постройки должен осуществляться на основании решения суда, поскольку при сносе самовольной постройки затрагиваются имущественные гражданские права, а в таких случаях должен действовать судебный порядок разрешения споров. Учитывая конституционный принцип неприкосновенности частной собственности, решение о сносе самовольной постройки, затрагивающее имущественные права граждан и юридических лиц, защиту которых гарантирует государство, может принимать только суд (за исключением возможного варианта о внесудебной договоренности о сносе постройки между владельцем земельного участка и владельцем самовольной постройки). Данный вывод подтверждается и судебной практикой <6>. В связи с вышесказанным представляется необходимым дополнить п. 2 ст. 222 ГК РФ указанием на судебный порядок сноса самовольных построек.
--------------------------------
<6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 июля 2006 г. по делу N А33-29103/05-Ф02-3372/06-С1, А33-29103/05-Ф02-3373/06-С1 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Кроме уже обозначенных проблем, определенные вопросы правоприменения связаны с определением круга лиц, имеющих право на обращение в суд с исками о сносе самовольной постройки, а также лиц, права и интересы которых могут быть нарушены ее сохранением.
В первую очередь субъектом, имеющим право инициировать снос самовольной постройки, обратившись в суд, является собственник земельного участка. Обладая абсолютным правом на земельный участок, он вправе требовать как устранения незаконного владения, так и полного восстановления своего нарушенного права, опираясь на соответствующие нормы гл. 20 ГК РФ о защите права собственности. Земельные участки в Российской Федерации могут находиться как в частной собственности, так и в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации выступать в суде могут органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Нередко возникают ситуации возведения самовольных построек самим законным владельцем земельного участка, который конечно же не заинтересован в обращении в суд с иском о сносе. В связи с этим возникает вопрос: кто в данном случае имеет право инициировать процедуру сноса самовольной постройки, обратившись в суд?
Ни один из федеральных законов прямо не предусматривает права какого-либо органа на предъявление иска о сносе самовольной постройки. Но, исходя из смысла статьи, можно сделать вывод о том, что с подобным требованием вправе обратиться орган, наделенный полномочием контролировать соблюдение строительных норм и правил. Государственный строительный надзор в Российской Федерации осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору <7>. Поэтому именно эти органы должны представлять интересы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, инициируя снос самовольных построек в суде по делам о нарушении градостроительных норм и правил.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 7. Ст. 774.

На практике наибольшее количество подобных судебных споров инициируют администрации муниципальных образований. Как предусмотрено ст. 125 ГК РФ, от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случае возведения самовольной постройки имеет место нарушение прав муниципального образования по распоряжению муниципальными землями и правомочий по регулированию и планированию застройки территории, что дает возможность администрации муниципального образования (либо органу муниципального управления, обладающему специальной компетенцией) предъявить иск о сносе самовольной постройки. Таким образом, администрация муниципального образования как уполномоченный орган местного самоуправления вправе в судебном порядке потребовать сноса самовольной постройки.
Дискуссионным остается вопрос о возможности предъявления подобного иска самим лицом, осуществившим постройку, в пользу положительного ответа на который сошлюсь на отсутствие запрета для этого и на то, что права такого лица, безусловно, затрагиваются при возникновении спора о сносе строения. В этой связи необходимо обозначить подход, согласно которому лицо, осуществившее самовольную постройку и являющееся собственником стройматериалов, вправе разобрать постройку без решения суда <8>. Однако такой путь без судебного вмешательства возможен только при отсутствии препятствий со стороны третьих лиц, ими могут быть фактические владельцы строения. В связи с этим Е.Н. Головнина предлагает законодательно закрепить возможность инициирования заинтересованным лицом (застройщиком) процесса о сносе объекта, построенного им самовольно.
--------------------------------
<8> См.: Скловский К.И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. М.: Статут, 2004.

По нашему мнению, нельзя включать в круг субъектов, имеющих право обращаться с иском о сносе самовольной постройки, лицо, осуществившее ее. В противном случае получится странный казус: лицо, нарушившее право владельца земельного участка, требует в качестве мер защиты своих прав в отношении материального объекта данного правонарушения (самовольной постройки) применить к себе меры гражданско-правовой ответственности - снос.
Думается, что в достаточной мере права лица, осуществившего самовольную постройку, могут быть защищены в рамках гл. 20 ГК РФ, но в несколько другом аспекте. Ведь самовольный застройщик, не будучи лицом, обладающим правомочиями собственника в отношении самовольной постройки, остается собственником стройматериалов, используемых при ее создании. В этом случае при условии, если будет доказана принадлежность материалов лицу, осуществившему строительство, оно не лишается возможности истребовать свое имущество.
Также в качестве лиц, заинтересованных в сносе самовольных построек, ст. 222 ГК РФ указывает лиц, полагающих, что в результате возведения самовольной постройки нарушены их права и охраняемые законом интересы, причиняется вред или создается угроза причинения вреда их жизни, здоровью и иным благам. По нашему мнению, данные лица не имеют права инициировать снос самовольной постройки в порядке ст. 222 ГК РФ. Защищать свои права они должны, используя иные правовые механизмы, предусмотренные ГК РФ (возмещение вреда, устранение препятствий к пользованию имуществом и т.д.).


------------------------------------------------------------------

Открыть Сайт адвоката Игнатова О.Л.